בניגוד לעניין

מאת: אריאל אוסרן, בלוג איכות השלטון

אם "מהפכת הסלולר" של כחלון צפויה להצטרף בתור מקרה בוחן חדש לספריית ביה"ס למינהל עסקים של אוניברסיטת הרווארד בשל הצלחתה הנדירה בתחום הרפורמות הכלכליות, אז למתווה הגז בוודאי שמור מקום מיוחד בפנתאון של רמיסות הדמוקרטיה בידי נבחרי הציבור בישראל. מלבד הטעיית הציבור, ההתנהלות במחשכים וחוסר השקיפות המשוועת, זכינו לראות מצעד של שרים, וביניהם כחלון הרפורמטור, שעשו צחוק מנושא הצהרת ניגוד עניינים, ונעזרו בו כשהדבר סייע להם להתחמק מהצבעה שעלולה לפגוע בדימויים החברתי, גם מבלי שהייתה להם סמכות להחליט זאת. 

אז לפני הכל, חשוב להדגיש שניגוד עניינים הוא נסיבתי ואינו בבחינת "מדע מדויק". כלומר, אין פתרון בית ספר והנחיות חותכות לגבי מתי נבחר ציבור מצוי בניגוד עניינים או לא. בנוסף, הפתרונות למניעת ניגוד עניינים הם רבים ומגוונים ואינן בהכרח דורשות הימנעות מוחלטת מעיסוק בתחום המדובר. כך למשל, במקרה של שר החקלאות אורי אריאל, הוא מנוע חלקית מלעסוק ברפורמות במשקי החלב והביצים, זאת בשל העובדה שאחותו בעלת מכסת הטלה אישית ומשווקת ביצים. לעומת זאת, מנכ"ל משרד האנרגיה הנכנס, שאול מרידור, מנוע לחלוטין מכל עיסוק שהוא במתווה הגז משום שאחיו, עו"ד מתן מרידור, מועסק במשרד עו"ד אגמון שאחת מלקוחותיו היא קבוצת דלק שבשליטת יצחק תשובה.

אז מי רשאי לקבוע האם נבחר ציבור אכן מצוי בניגוד עניינים? ובכן, ככל שמדובר בח"כים, תקנון האתיקה של הכנסת קובע מהם המצבים בהם ח"כ עשוי להימצא בניגוד עניינים, זאת תוך פיקוח של ועדת האתיקה של הכנסת אשר רשאית להתייעץ, במידת הצורך, עם היועץ המשפטי לכנסת. עם זאת, במקרה של שרים וסגני שרים, בכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים נקבע מנגנון ברור וחד-משמעי להכרעה בדבר מניעות סמכויות, והוא קבלת חוות דעת מטעם היועץ המשפטי לממשלה. כלומר, בעוד שבמקרים של ח"כים אין חובה לקבלת חווד מטעם היועץ המשפטי לכנסת, ניגודי עניינים של שרים בממשלה נקבעים אך ורק לאחר קבלת חווד של היועץ המשפטי לממשלה.

אבל למה זה כך בעצם? מדוע זה כזה סיפור שח"כים או שרים לא יכולים לקבוע בעצמם את עצם הימצאותו בניגוד עניינים? לכאורה, האדם המכהן בתפקיד הוא המתאים ביותר לדעת אילו עניינים ישפיעו עליו לרעה. אלא שבפועל, אנשים מתקשים לשפוט בעניינים שלהם ללא משוא פנים ולכן אין זה נכון להעניק להם את הסמכות לקבוע אילו עניינים עשויים לפגוע בשיקול דעתם. לצד זה, ישנם מקרים בהם החשש מהימצאות בניגוד עניינים עלול לשמש את נבחרי הציבור כאמצעי לחמוק מעיסוק בנושאים "נפיצים" העשויים לפגוע בתדמיתם הציבורית והתקשורתית.

וכאן אנחנו חוזרים למתווה הגז. בפרשה זו יש לא פחות מארבעה שרים וח"כים שהצהירו על הימצאותם בניגוד עניינים מסיבות שונות בכל הנוגע למשק הגז הטבעי, ועל כן נמנעו מלהצביע עליו. מפרסומים עולה כי שר האוצר, משה כחלון, בשל קירבתו לאיש העסקים קובי מימון מבעלי ישראמקו המחזיקה בכ-29% מן הזכויות במאגר "תמר"; שר הרווחה, חיים כץ, בשל קירבתו למימון וכן מחזיק במניות של חברת חיפושי הנפט ישראמקו; שר הבינוי, יואב גלנט, משום שפרש לפני כשנה מתפקידו כמנכ"ל חברת קידוחים נמקס אויל אנד גז; וחבר ועדת הכספים, אלי כהן, ששימש עד מרץ האחרון כבכיר בחברת קידוחי הגז הכשרה אנרגיה שבבעלות עופר נמרודי המחזיקה גם היא ברישיונות גז.

על פניו נראה שמדובר בסיבות טובות וראויות שבגינן היה עליהם להימנע מעיסוק כלשהו בנושא הגז ובכך גם מההצבעה במליאה. ואכן, בעת ההצבעה במליאה לפני שבועיים בה הכנסת אישרה את מתווה הגז (באופן הצהרתי בלבד), נעדרו מהמליאה השרים כחלון, גלנט וכץ (כהן נכח והצביע בעד). כלומר, השרים קבעו על דעת עצמם שגם בכובעם כחברי כנסת מן המניין הם אינם רשאים לעסוק, כלומר להצביע, בנושא הגז.

מאגר תמר, מגנט של ניגודי עניינים (תמונה: חדשות 2)

אך אם נחזור כמה פסקאות אחורה, נראה שמדובר בקביעות ריקות מתוכן, שכן "אין הח"כ מעיד על עניינו". כלומר, למרות חובתם להצהיר על ניגודי העניינים בנושא הגז, לא עמדה ברשותם הסמכות להחליט האם ועד כמה עליהם להימנע מעיסוק בנושא, לא כל שכן הימנעות גורפת מהצבעה במליאה בסוגיות הקשורות למתווה.

עוד לפני ההצבעה, קבע היועץ המשפטי לכנסת, איל ינון, כי ח"כים המצויים בניגוד עניינים יידרשו להצהיר על כך קודם להצבעתם, אך הם אינם מנועים מעצם ההצבעה. "העיקרון החוקתי הבסיסי שלפיו פועלת הכנסת במליאתה, בשונה מוועדות הכנסת, הוא שכלל חברי הכנסת רשאים להצביע בכל עניין העומד על סדר יומה של המליאה, ולא ניתן למנוע את הצבעתם של ח"כים המצויים לכאורה בניגוד עניינים", קבע ינון. לדבריו, תקנון האתיקה מחייב כל ח"כ שיש לו עניין אישי בנושא הנידון במליאה "להודיע על כך לוועדת האתיקה וליו"ר הכנסת, וכן למסור הודעה על עניין זה למליאת הכנסת לפני השתתפותו בדיון או בהצבעה".

קחו לדוגמה את המקרה של כחלון. מיד עם כניסתו למשרד האוצר, הודיע כחלון שבשל חברותו עם קובי מימון (שהינו אחד מראשי הקבוצות שלהן אחזקות בתחום) הוא מנוע מלעסוק בנושא הגז והעביר את סמכויותיו במשק הגז הטבעי לידי ראש הממשלה, בנימין נתניהו. בהודעת משרד האוצר להעברת הסמכויות, נאמר: "מיד עם כניסתו לתפקיד הודיע כחלון, כי הוא גוזר על עצמו שלא לעסוק בנושא משק הגז […] זאת עקב קרבתו האישית לנושא". כלומר, לא מספיק שבגד באמון הציבור עם פליק-פלאק היסטורי לאחר שחזר בו מהצהרתו לפני הבחירות שיפעל לפירוק מונופול הגז, אלא ההכרזה על הימצאות בניגוד עניינים נעשתה על דעת עצמו, מבלי שניתן חווד של היועץ המשפטי לממשלה.

כל זה קרה לפני ארבעה חודשים. ומאז? רק באחרונה פירסם היועמ"ש את החווד שלו בעניין ניגוד העניינים של כחלון, בו קובע ויינשטיין כי שר האוצר מנוע מלעסוק בכלל בתחום הגז. אך בפועל, מדובר במעט מדי, מאוחר מדי. זאת מאחר שחוות הדעת הזו מעלה מספר תהיות נוכח העובדה שהיועמ"ש בוחר להסתמך רק על הצהרתו של כחלון בנוגע לקשריו עם קובי מימון, ואינו בודק את הדברים לעומקם בעצמו, כפי שסמכותו מקנה לו. נראה שהחווד של ויינשטיין משמשת לא יותר מחותמת גומי להמשך התנערותו של כחלון מהצהרותיו לפני הבחירות.

אך המקרה הזה מעלה סוגייה אף חמורה יותר: נראה שבחודשים האחרונים מתפתח טרנד חדש שבו ח"כים ושרים "מתנדבים" להכריז על הימצאותם בניגוד עניינים כדי להימנע מלעסוק בסוגיות "נפיצות" מבחינה פוליטית. חשוב לזכור – הסכם ניגוד עניינים בכלל נועד לאפשר לח"כ לעסוק בסוגייה ולא למנוע זאת ממנו. המטרה היא שבעזרת ההסכם נבחרינו יוכלו לשקף לציבור הרחב את מכלול האינטרסים האפשריים שלהם בסוגייה נתונה, אך הוא ממש לא נועד לפטור אותם מהתחייבותם לפעול למען הציבור.

בעתירה שהגישה התנועה לבג"ץ, היא מבקשת מהיועץ המשפטי לממשלה, יהודה ויינשטיין, לבחון בהקדם את השאלה האם כחלון אכן מצוי בניגוד עניינים גורף האוסר עליו לעסוק במשק הגז. בעתירה צוין כי: "נוכח חשיבות הכלל בדבר איסור הימנעות בניגוד עניינים, במקרה של חשש נכון להימנע מפעולה שעלולה להתברר כפגומה. לצד זאת, החשש מפני הימצאות בניגוד עניינים אסור שיהפך או יצטייר כאמצעי לחמוק מעיסוק בנושא מסוים באופן שיפגע במשילות, ביעילות המינהלית ובאמון הציבור ברשויות. כך ביחס לעובדי ציבור, וכך במיוחד שעה שמדובר בנבחרי ציבור כשרי ממשלה. על מנת להבטיח את המשילות והיעילות בעבודת הממשלה, נדרשת הכרעה יעילה ומהירה מצד היועץ המשפטי לממשלה במתן חוות הדעת שתבהיר מהן הסוגיות שבעניינן מנוע השר, ומהן הסוגיות שבעניינן הוא חופשי לפעול."

עוד נכתב בעתירה: "ונדגיש – לאור השלכות הרוחב של ההצבעה אין לקבל עמדה צרה לפיה מדובר בהצבעה טכנית על העברת סמכויות. על חוות הדעת לכלול התייחסות ספציפית לניגודי העניינים של כל חבר ממשלה וחבר כנסת שאחרת מדובר אך בעצימת עיניים, אשר עלולה להכשיר מהלך פסול בנושא משמעותי בעל השלכות רוחב עצומות למשק ולחברה בישראל."